如何避免国人的口罩困境？-上海公司法律顾问

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如何避免国人的口罩困境？

自从疫情爆发以来，“口罩”迅速成为2020第一热词。截止2月19日，新冠肺炎累计确诊人数为74279人次，全国各地仍在严阵以待，居民则以居家隔离的方式最大程度减少病毒扩散。

而对于不得不出门的时刻，各地也出台了诸多法规，如北京市出台《北京市人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 坚决打赢疫情防控阻击战的决定》、上海市新冠病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组办公室也发布通告，要求外出居民佩戴口罩。

同时，全国各地政府采取各类措施助力口罩企业顺利生产。

四川省人民政府于2020年1月30日下发 《关于印发全力加快疫情防控物资生产十条措施的通知》，支持口罩企业扩大生产，明确需支付加班工资由省级工业发展资金中按国家规定给予补助；并辅有相应增值税、所得税减免/补助措施。

湖南省农业农村厅于2020年2月4日下发《十条措施全力保障防疫物资生产供应》，其中明确提出疫情防控期间，省重点联系企业生产产品应缴纳的增值税、所得税，按政策规定予以减免，需缴纳的相关费用全部免除；由省制造强省专项资金对生产、转产防疫物资企业给予贷款贴息支持、设备投资补助等。

银行等金融领域加大对企业资金领域支持，如口罩产量大省河南，1月20日以来，农发行河南省分行累计向医药医疗等领域发放救灾应急贷款37笔、金额14.34亿元，且应急贷款审批、投放流程也大大缩减。

国家发改委在2月13日的新闻发布会上表示，我国口罩产能利用率达到94%，一线防控急需的N95口罩，产能利用率达128%。据口罩行业业内预测，普缺状况将在2月底得到缓解。

如何才能避免再次落入“一罩难求”的局面？我们作出了如下设想：

（一）举国之力生产口罩，可行吗？未 必 ！

当14亿人的需求由非日用品上升到必需品、消耗品，任何一国的生产力都无法在短时之内满足。口罩产业原本属于应初级制造业，主要供应单一行业，利润微薄，价值低的口罩甚至是按照“分厘”计算利润。也正因为利润低微，国内并无大量资本投入在口罩生产线上，据中商产业研究整理数据显示：目前医用口罩许可证共有559张，分布在全国26个省市353家企业。而当疫情导致口罩需求激增时，以我国庞大的人口基数为需求单位，则“举国之力”都难以短时间满足需求。（虽然有业内人士预计此次口罩生产将在2月底满足国民基本需求，但疫情感染人数仍在每日上涨）。

口罩行业业态固定，短时间难以突破

以2003年非典为例，口罩虽然也曾一度上升为热门商品，但非典并未能改变口罩行业的整体生态，大多口罩企业在非典结束后回归为原始产能的初级制造业，甚至掀起倒闭潮。浙江建德市朝美日化有限公司副总经理朱利平向每日经济新闻表示，非典之前当地生产口罩的企业只有一两家，非典期间冒出近百家作坊，导致原材料和设备价格大幅上涨。但这阵风只刮了一个月左右。很多人购买的设备甚至还没有开机，疫情就控制住了。后续口罩市场供大于求，这些作坊一年内都没有接到一个大订单，99%的企业在一两年内倒闭了。

因此，无论是此次新冠病毒突然来袭，或是新的健康灾害降临，仅靠口罩产业这一产能有限的初级制造业水平及其固有市场规律，完全存在着仍然无法满足激增口罩需求的现实窘境。

（二）提高国民认知，养成佩戴口罩的习惯，可行吗？当 然 ！

此次疫情，友邻日本官方支援武汉大量口罩，而民间很多人亦是海淘代购日本口罩，原因在于日本是口罩大国。据日本NHK新闻网报道,日本口罩年产量约为55亿个，80%(44亿个)都是从海外工厂生产、进口回来的，而这一年日本人口数量是1.26亿人，就是说日本人均每年消耗44个口罩。

根据调查结果显示，30.6%的日本人在出现感冒、流感症状或感到担心时，几乎每天都要戴上口罩；戴口罩的理由最多的是“预防感冒和流感”，其次是“患上了感冒和流感”。为防止疾病的“传染和被传染”而戴口罩，已成为一种习惯。

（三）将口罩纳入战备物资进行国家储备，可行吗？可 行 性 不 高 ！

合理性：“口罩”确实可以作为国家储备的考察对象！

国家层面【战略物资】概念始见于20世纪30年代，第二次世界大战爆发前,许多国家尤其是西方国家根据第一次世界大战的教训,从扩军备战的需要出发,积极储备或控制铝、铬、石油等重要物资,从而逐步形成了战略物资的概念。随着人类经济的不断进步,战略物资的着眼点已不仅局限于军用,而是基于国民经济的总体需要。直到今天，我国物资储备的类型已经十分丰富，涵盖了救灾物资储备、石油储备、粮油储备、煤炭储备、棉花储备等数十种。

从这一定义出发，此次风波中心的“口罩”或其生产原材料完全满足战略储备要件（原材料如聚丙烯纤维，化工企业常规只按固定年需求量生产），其可作为“卫生物资储备”，作为应对突发的战争或重大自然灾害及某些流行病疫情而准备的医药卫生器材。

实际上，最近的“口罩风波”中，政府的做法也恰采取了对属于储备物资才会使用的处置办法，也即国家战略物资储备在采购、储存、放储和使用过程中，不经过社会的分配过程和市场的配置过程，完全依靠国家政策和国家物资储备部门的调度，甚至可以也不需要交易过程，这便大大增加了其机动性，在国家需要时可以直接进入市场参与宏观调控或直接投放到所需主体进行运作。

难点：国家物资储备领域法律乱象亟需梳理！

但就立法层面，我国战略物资储备层面整体缺乏立法支撑，这种缺乏不仅限于“口罩”领域。

我国至今尚未出台国家储备部门法，零星法律依据大多散落参差，层级混乱，无系统性；同时，国家物资储备局建立６３年来先后隶属于多个部委，缺乏统一而稳定的隶属关系和领导体制。我国涉及到物资储备的部门接近二十个，各部门之间条块分割，缺乏合理的沟通关于协调机制，无法形成合力。而战略物资的主管部口对国家战略物资收储、动用和轮换只有建议权，没有审批权，具体施行需要由上级部口报国务院审批。

同时，即使将“口罩”纳入战略物资储备范畴，在没有专项的法律法规保障的情况下，难以保证国家战略物资储备工作实现高效运行、快速响应。国家战略储备物资的收储、调拨、日常管理等各环节工作很难在法律规范下开展，国家战略物资收储资金也很难得以保障。

或许“口罩”的国家储备一时难以从理论层面落实照进现实，但公民自助性储备也是国家储备的一种形态！由于我国人口基数庞大，若将口罩一下上升为国家战略物资进行储备，普遍的公民参与变成了该举措实施的现实前提。

比较法链接：

美国：美国国会于 1936 年 6 月通过了储备法案，将物资分为战略物资、紧缺物资和基本物资。1941 年，根据储备必要性，确定了战略物资储备的新定义。1946 年 7 月 23 日，美国总统批准《战略和紧缺物资储备储存法》，为采购和保留战略和紧缺物资、降低和防止美国突发事件下对外国高风险和高成本的依赖提供了基本权利。

俄罗斯：1994年12月29日通过79号联邦法律《国家物资储备法》,该法将国家物资定义为“是按本联邦法律规定的目的及程序加以利用的特殊联邦(全俄)物资储备,属于俄罗斯联邦国库财产。包括供俄罗斯联邦动员需要的物资(其中包括动员物资储备)、战略物资储备、为保障消除紧急情况后果的应急工作的物资储备。”

日本：没有专门规定战争物资储备的法律,但对于地震、海啸等自然灾害,则有专门的物资储备法律规定,这些法律中大多含有“自己保护自己的生命、大家共同保护大家的家园”这一自助、共助的基本观点,并且在具体的法条中建议居民在平时储备3天以上的饮用水、食物等避难生活所需要的物资。

扬远律师在此呼吁：

储备工作从个人、家庭做起。倘若类似疫情发生时，每一户国民家庭中都储备有20天用量的口罩，则口罩行业现有产能则能从最开始便更好地满足前线医护需求，而无需担忧“大后方”。个人保护好个人，其实就做到了共同保护大家家园的贡献。

奉法者强，则国强！—《韩非子•有度》

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